专业文库 您的当前位置: 首页>专业文库

浅析新业态用工下劳动监察职能的困境与完善路径



      近年来,我国的互联网经济处于高速发展的阶段。网约车驾驶员、互联网零售快递员、网络直播平台主播、外卖平台配送员等,这些新兴的职业依托于互联网经济,以其较大的灵活性和较为可观的收入水平吸纳了一大批从业人员。这些新型的就业方式以及用工模式淡化了传统的劳动关系,从业人员流动性大、报酬支付形式多样、场所不固定、用工主体边界界定模糊等因素对我国传统的劳动保障监管提出了挑战。
 一、我国现行劳动监察制度简述
  在我国现行的《劳动法》框架下,劳动监察与劳动仲裁是两套并列的劳动权利救济机制。与带有司法性质的劳动仲裁不同,劳动监察是一种行政救济制度,其产生与运行的根源在于劳资双方的不平等性,劳动者相较于用人单位处于弱势地位,需要国家公权力的介入,以强制力为后盾,通过对资方的监管维护劳动者的合法权益,以达到衡平劳资关系的价值取向。
  公权力介入私法领域的劳资关系必然需要法律依据,在我国劳动监察的法律制度主要由法律、行政法规构成。法律层面包括《劳动法》《劳动合同法》《职业病防治法》《矿山安全法》《煤炭法》《安全生产法》等,行政法规则包括《煤矿安全监察条例》《特种设备安全监察条例》《劳动保障监察条例》《劳动监察员管理办法》等,此外各地方也会根据当地实际情况制定相关的规范性文件。
  (一)劳动监察的主体
  《劳动保障监察条例》(以下简称"《条例》")第三条明确规定,国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。除此之外,劳动保障监察也是各级地方政府的一项重要工作,需要多个职能部门协调配合。
  一是公安机关,对执行《条例》涉及的违反治安管理的行为进行查处,对涉嫌刑事犯罪的活动进行侦办。
  二是市场监督管理部门。《条例》第二十八条规定,未经劳动保障行政部门许可,从事职业介绍、职业技能培训或者职业技能考核鉴定的组织或者个人,由劳动保障行政部门、市场监督管理部门依照国家有关无照经营查处取缔的规定查处取缔。
  三是卫生行政部门。《职业病防治法》第九条规定,县级以上地方人民政府卫生行政部门、劳动保障行政部门依据各自职责,负责本行政区域内职业病防治的监督管理工作。
  四是安全生产监督部门。《安全生产法》第六十二条规定,安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门依法开展安全生产行政执法工作。
  (二)劳动监察的执法方式
  根据法律规定,劳动监察的调查方式主要包括日常巡视检查、审查用人单位报送的书面材料、专项检查、投诉举报受理四个方面。
  具体而言,日常巡视检查是指劳动保障行政机关按照一定的周期和频率主动对用人单位及劳动场所进行巡视,是我国劳动保障监察采取的最主要工作方式。审查书面材料是指劳动保障行政机关通过公告等方式,通知用人单位报送有关劳动用工及社会保险缴纳等方面的材料并进行审查的工作方式。专项检查是指劳动监察机关针对某项突出的劳动违法问题,集中时间和人员对一定范围内的用人单位进行经常性检查与突击检查的工作方式。投诉举报受理相较于前三者属于被动的工作方式,劳动监察机关根据对用人单位违反劳动法律的举报进行调查,并根据结果作出相应的处理。
  根据调查结果,劳动监察机关有权对违法行为作出相应处理,包括行政处罚以及责令改正。在我国现行法律制度下,劳动监察机关有权作出的行政处罚种类包括警告、罚款、没收违法所得及吊销许可证,其中罚款是最为主要的处罚方式,在整部《条例》中出现6处,而没收违法所得及吊销许可证均只出现了1处,前者仅适用于职业介绍机构、职业技能培训机构及职业技能考核鉴定机构的违法行为,后者仅适用于前述机构违法行为较为严重的情况。
  二、新业态用工背景下劳动监察面临的挑战
  (一)新业态用工"资强劳弱"突出
  新业态用工模式下,资方往往在行业中占据支配地位,以互联网送餐行业为例,根据互联网第三方数据机构互联网数据中心(DCCI)发布的《网络外卖服务市场发展研究报告(2019Q4)》显示,目前美团外卖、饿了么的市场份额分别为64.1%、25%,两者相加几乎占了外卖市场的九成份额,属于当之无愧的"行业龙头"。市场规模决定了互联网送餐平台需要大量的劳动力,但是如果采取直接聘用的方式势必会增加用工成本与雇主责任,所以企业会利用其优势地位,设计规避法律风险的用工方式,"众包骑手"应运而生,配送员在平台上注册"众包"用户,签订"众包"协议而非劳动合同,利用平台进行抢单配送,没有考核指标,按单结算费用,自担风险。
  新业态下企业拖欠劳动报酬亦是常态。青岛法院发布的《新业态用工纠纷审判白皮书》指出,新业态纠纷用工纠纷案件中,诉讼请求比例第一位即是追索劳动报酬。从业者加班工作是行业常态,但是加班时间和加班费用却难以确定。
  从业者的安全健康往往也难以得到充分保障,一方面工作强度较大,如外卖送餐就需要全年风雨无阻,但是企业通常不为他们缴纳社会保险,以致遭遇意外伤害难以享受工伤保险待遇。
  (二)传统的调查方式难以介入新型用工模式
  新业态用工模式给劳动监察机关介入调查至少施加了三个方面的阻力:
  第一,劳动关系的弱化使得劳动监察难以启动。通过对网约车、网络直播、外卖送餐、快递服务等行业调查发现,互联网新业态平台企业与劳动者之间既存在标准劳动关系、也存在"非标准"劳动关系(劳务派遣、业务外包等形式)以及非劳动关系(合作、承揽等民事关系),而且标准劳动关系所占比例较小,且几乎所有新业态产业都有从标准劳动关系向非标准劳动关系及非劳动关系转化的趋势。根据现有的法律规定,劳动监察程序的启动需要劳动者与企业劳动关系的成立,这样一来,面对以"非标准"劳动关系与非劳动关系为主的新业态,劳动监察的监管范围受限,且往往陷入"无法可依"的困境。
  第二,新业态从业人员的流动性使得劳动监察难以实施。劳动监察以日常巡视为主要调查方式,通过对固定的劳动场所进行监管来发现违法行为。然而新业态下并不存在固定的劳动场所,比如互联网送餐、网约车行业等,配送员和司机往往横跨多个行政区域接单。
  第三,劳动数据的信息化使得劳动监察取证困难。行政执法要求取证,在行政复议及行政诉讼中,行政机关承担举证责任,但是新业态用工依托互联网为平台,网络数据往往是主要的证据,而企业作为网络平台方通常掌握了多数数据,使得劳动监察机关较难获得对企业不利的证据。
  (三)劳动监察强制力不足难以应对频发的违法行为
  新业态用工矛盾的多发导致实践中产生了大量的举报投诉与劳动争议案件,但是劳动监察强制力的不足使其并不能有效制止企业的各类违法行为。一方面,如前所述,劳动监察主体并不集中,就互联网送餐行业,除劳动保障行政机关外,安全生产监督部门、卫生行政部门等均有权进行监管,看似"九龙治水",疏而不漏,但日常监督时,因职能交叉、多头管理导致执行力削弱。另一方面,劳动监察机关的行政处罚手段十分有限,面对企业的违法行为,主要采取罚款手段,且数额较低,虽有处罚权限却没有法律赋予强制执行的权力,企业不履行行政处罚仍需申请法院强制执行。劳动监察机关也缺少查封、扣押、冻结等行政强制措施,并不能及时控制违法状态。以上造成了企业的违法成本较低。
  三、新业态用工背景下劳动监察的完善路径
  第一,明确界定新业态用工下标准劳动关系、"非标准"劳动关系以及民事关系的法律界限。扩大劳动监察的范围,突破以标准劳动关系为对象的劳动监察规则,对互联网平台用工按不同行业分类实施监管。
  第二,明确新业态用工企业的法律责任。为避免企业利用优势地位逃避监管,损害从业者的合法权益,应当在法律规范中明确增加相应条款,如规定企业应当对从业者展开培训、强化安全教育,保障从业者人身安全,以及发生争议时企业应承担的举证责任等。
  第三,创新劳动监察的执法方式。针对劳动场所不固定的问题,新业态的劳动监察调查可以更多采取专项检查的方式,集中人力物力在某个时间段就某个行业典型违法问题作专项整改。另外,审查企业报送材料可以通过互联网完成,搭建网络用工信息平台,企业将需要报送的数据上传平台,劳动监察机关通过审查电子数据调查违法行为。
  第四,加大劳动监察的执法力度。在行政处罚方面,可以扩大劳动监察机关责令停产停业、没收违法所得、吊销许可证、较大数额罚款等处罚的适用范围,随着《行政处罚法》的修改,可在劳动监察领域,增设新的行政处罚,如对企业负责人的警告、通报批评以及对企业限制开展生产经营、降低资质等级等,以提高企业的违法成本。

下一篇:浅析外包模式下骑手用工关系的认定